L'Audizione del ministro Gian Luca Galletti in Commissione Bilancio alla Camera sullo stato della depurazione in Italia

L'Audizione del ministro Gian Luca Galletti in Commissione V Bilancio

Signor Presidente, 

Onorevoli Parlamentari,

accolgo con piacere l’invito che mi è stato rivolto a relazionare dinanzi questa Commissione sui contenuti del decreto legge 29 dicembre 2016, n. 243, e, in particolare, su quanto previsto all’articolo 2. Tale norma si inserisce, infatti,nell’oramai annosa questione del rispetto della normativa europea da parte delle Amministrazioni locali e regionali che, già oggi, ha portato alla pronuncia di due sentenze di condanna nei confronti dell’Italia da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e al pagamento di ingenti sanzioni pecuniarie. La maggior parte dei casi EU Pilot e delle procedure di infrazione attualmente in essere deriva da inadempimenti ascrivibili ad Amministrazioni regionali ed enti locali, in particolare nelle materie acque e rifiuti. Questa precisazione non è volta a stigmatizzare la condotta di alcuni enti territoriali piuttosto che di altri. Mira piuttosto ad evidenziarel’imprescindibile necessità di dare attuazione agli impegni nel medio e lungo termine da parte di chi ha la responsabilità del bene comune, ad ogni livello di governo. 

I deficit strutturali che siamo chiamati ad affrontare hanno trovato origine in un’epoca nella quale gli strumenti normativi preposti a salvaguardia dell’ambiente erano ancora in nucee la sensibilità alle tematiche ambientali iniziava progressivamente a materializzarsi nella nostra comunità. Di questi ritardi oggi ne paghiamo le conseguenze. Dobbiamo pertanto convogliare il nostro comune impegno e dare corso ad azioni quanto più incisive per il superamento di tali carenze. Tale dato è sintomatico di una difficoltà complessiva sistemica.

Cercherò di delineare un breve quadro della situazione attuale e delle criticità connesse.

PUNTO DELLA SITUAZIONE SULLO STATO DELLA DEPURAZIONE IN ITALIA

La direttiva 91/271/CEE relativa alla raccolta, trattamento e scarico delle acque reflue generate da agglomerati urbani e da alcuni settori industriali, prevede che tutti gli agglomerati con carico generato superiore a 2.000 abitanti equivalenti siano provvisti di rete fognaria e di impianti depurativi, secondo specifiche modalità e tempi di adeguamento in funzione del carico generato e dell’area di scarico (in area sensibile o meno). 

I tempi di adeguamento risultano ormai ampiamente superati, tenuto conto che l’ultima scadenza era stata fissata al 31 dicembre 2005.

Nonostante gli sforzi posti in essere da tempo e i risultati ottenuti negli ultimi anni nel settore idrico, il ritardo nell’adeguamento del settore fognario-depurativo che ancora oggi caratterizza alcune aree del nostro Paese, specialmente nel Mezzogiorno, ha determinato l’avvio, da parte della Commissione Europea, di procedure d’infrazione.

In particolare, l’Italia è soggetta a tre procedure di infrazione relative alla violazione della disciplina europea in materia di acque reflue urbane. 

• ​Procedura di infrazione 2004/2034 - Cattiva applicazione della direttiva 91/271/CEE nelle Aree Normali con più di 15.000 abitanti. La sentenza di condanna della Corte di Giustizia Uedel 19 luglio 2012 (causa C-565/10);
• ​Procedura di infrazione 2009/2034 – Cattiva applicazione della direttiva 91/271/CEE nelle Aree Sensibili con più di 10.000 abitanti. La sentenza di condanna della Corte di Giustizia Uedel 10 aprile 2014 (causa C-85/13);
• ​Procedura di infrazione 2014/2059 – Cattiva applicazione della direttiva 91/271/CEE in un numero consistente di agglomerati (878) con più di 2000 abitanti collocati sia in aree “normali” che in aree “sensibili”. Allo stato la procedura è in fase di Parere motivato.

Per le prime due procedure di infrazione è già intervenuta una prima condanna da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

In particolare, la Procedura d’infrazione 2004/2034 riguarda ad oggi 80 agglomerati con carico generato maggiore di 15.000 abitanti equivalenti e scarico in area normale. Sette sono le Regioni interessate dalla procedura di infrazione: Abruzzo (1 agglomerato) – Calabria (13) – Campania (7) – F.V.Giulia (2) – Liguria (3) – Puglia (3) – Sicilia (51). 

Nella Regione Siciliana risulta localizzato il 63% degli agglomerati in infrazione.

Sulla base delle informazioni rese dalle Amministrazioni regionali interessate, la situazione aggiornata relativa agli 80 agglomerati in argomento è la seguente:

• 1 agglomerato conforme;
• 2 agglomerati con raggiunta “conformità strutturale”. Si tratta di agglomerati per i quali sono stati completati gli interventi di realizzazione o di adeguamento dell’impiantoe per i quali è necessario inviare alla Commissione Europea un anno di campionamenti conformi;
• 77 agglomerati non conformi;

Per i 77 agglomerati non conformi la dataprevista di raggiunta conformità è compresa tra la fine di quest’anno e il 2024, salvo imprevisti.

Per l’adeguamento dei 77 agglomerati suindicatiè prevista la realizzazione di 122 interventi, con un costo complessivo pari a € 1.676.617.852interamente finanziato.

Per quanto riguarda la Procedura d’infrazione 2009/2034 sono, ad oggi, ancora 34 gli agglomerati con carico generato maggiore di 10.000 abitanti equivalenti e scarico in area sensibile ancora non conformi alla direttiva europea.

Le Regioni interessate sono undici: Abruzzo (1 agglomerato) – Lazio (1) – Lombardia (14) – F.V.Giulia (5) – Marche (2) – Puglia (2) – Sicilia (5) – Sardegna (1) - Valle d’Aosta (1) – Veneto (1) – Piemonte (1).

Nella riunione Pacchetto ambiente del 16 giugno scorso la Commissione europea ha dichiarato cheanalizzando questi ultimi dati potrà considerareconformi 7 agglomerati. Allo stato, siamo ancora in attesa della comunicazione ufficiale, ma, se confermato, il numero degli agglomerati in contenzioso scenderebbe a 27 (1 Abruzzo – 4 F.V.Giulia – 1 Lazio – 12 Lombardia – 2 Marche – 5 Sicilia - 1 Valle d’Aosta – 1 Veneto ).

A fronte di tale auspicabile miglioramento, sulla base delle informazioni rese dalle regioni interessate, la situazione relativa ai 27 agglomerati in argomento è la seguente:

• 9 agglomerati conformi;
• 2 agglomerati con raggiunta “conformità strutturale”. Si tratta di agglomerati per i quali sono stati completati gli interventi di  realizzazione o di adeguamento dell’impianto e per i quali è necessario inviare alla Commissione Europea un anno di campionamenti conformi; 
• 16 agglomerati non conformi;

Per i 16 agglomerati non conformi la data prevista di raggiunta conformità varia tra la fine di quest’anno e il 2021.

Per l’adeguamento dei 16 agglomerati non conformi è prevista la realizzazione di 28 interventi con un costo complessivo pari a € 130.803.592, interamente finanziati.

Non siamo di fronte a una situazione rosea, né di semplice risoluzione: il rischio di una seconda condanna connessa alla procedura d'infrazione n. 2004/2034, con l’irrogazione di pesanti sanzioni economiche è, purtroppo,estremamente realistico.

Lo scorso 8 dicembre il Collegio dei Commissari UE ha deciso, infatti, di deferire l’Italia innanzi alla Corte di Giustizia chiedendo l’applicazione di una sanzione forfettaria una tantum di 62.699.421,40 euro. La Commissione ha proposto, inoltre, una sanzione giornaliera pari a 346.922,40 euro (61,3 milioni di euro a semestre) qualora la piena conformità non sia raggiunta entro la data in cui la Corte emetterà la sentenza.  

La decisione finale in merito alle sanzioni spetta alla Corte di Giustizia dell'UE. Ove la Corte di Giustizia accogliesse tale richiesta, l'Italia sarebbe quindi tenuta a pagare ben oltre 185 milioni di euro solo nel primo anno, tra multa "una tantum" e penalità di mora oltre, ovviamente, il costo necessario per la realizzazione degli interventi.

Al momento è difficile quantificare in quanto tempo sarà pronunciata la sentenza, ma lo sforzo che il Governo sta cercando di compiere, proprio con la scelta oggetto dell’articolo 2, è di tentare di presentare alla Commissione le prove di un'attività concreta sul terreno, maggiormente incisiva, che giustifichi un rinvio del deposito in Corte del ricorso. 

Al fine di far fronte alla situazione di estrema criticità e al fine di accelerare la progettazione, l’affidamento e la realizzazione degli interventi necessari al superamento del contenzioso comunitario nel settore della depurazione, si era già intervenuti con le disposizioni del comma 7, dell’articolo 7, del decreto “Sblocca Italia”, prevedendo la nomina di appositi Commissari straordinari per interventi finanziati nel settore fognario depurativo.

Tra aprile 2015 e luglio 2016, con 14 successivi decreti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, su mia proposta, sono stati nominati complessivamente 6 Commissari straordinari per 94 interventi (ricompresi nelle tre procedure di infrazione) per un importo finanziato superiore a 1 miliardo di euro (€ 1.050.269.575). Un resoconto è disponibile in allegato a questa relazione.

Ad oggi, purtroppo, si deve constatare che tale scelta non ha prodotto i risultati sperati per diverse ragioni: la nomina di una molteplicità di commissari non ha consentito di conseguire economie di scala rilevanti portando, invece, in alcuni casi 

alla duplicazione di strutture inutili; le procedure di concreta messa a disposizione delle risorsefinanziarie, sia nazionali che locali, sono risultate troppo laboriose (solo recentemente è stato introdotto un comma 7 bis all’articolo 7 del decreto legge “Sblocca Italia” che consente di procedere ad impegni di spesa con la sola competenza a prescindere della cassa); i tempi previsti nel codice degli appalti per l’espletamento delle gare per la progettazione e per la realizzazione dei depuratori non sono congruenti con l’urgenza dei tempi dettati dalla sentenza della Corte di Giustizia; ai commissari non sono corrisposti compensi e l’incarico commissariale è quindi aggiuntivo rispetto a quello ordinariamente espletato; la vicinanza con i territori spesso ha irretito il loro operato in sterili contrapposizioni localistiche. 

Per superare le problematiche riscontrate e per riportare a unitarietà la situazione commissarialeè stata predisposta la scelta di good governance, auspicata formalmente dalla stessa Commissione europea, ora prevista all’articolo 2.

Tale disposizione è da considerarsi a tutti gli effetti quale misura necessaria per attuare una corretta politica di tutela dei corpi idrici come sancito dalla Direttiva 2000/60/CE (Direttiva quadro acque), per addivenire nel più breve tempo possibile all’adeguamento alla direttiva 91/271/CEE (che rappresenta una misura base obbligatoria della direttiva 2000/60/CE da attuare per la tutela dei corpi idrici) degli impianti fognari e depurativi a servizio degli agglomerati oggetto di infrazione comunitaria.

Ai sensi del nuovo quadro normativo, l’attività dei Commissari nominati per l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia relative alle procedure n. 2004/2034 e n. 2009/2034, ai sensi dell'articolo 7, comma 7 dello Sblocca Italia, sarà ricondotta in capo ad un unico Commissario straordinario per la realizzazione e l’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione degli agglomerati urbani oggetto delle due infrazioni. 

Tale Commissario, dotato dei necessari poteri straordinari ed acceleratori, dovrà dedicarsi in via esclusiva alla realizzazione degli interventi e, pertanto, è previsto che gli venga riconosciuto un compenso (in linea con quanto previsto dal comma 3, dell’articolo 15, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98) a carico delle risorse (Fondo Sviluppo e Coesione, risorse statali ed in parte regionali, nonché corrispettivo di tariffa) già stanziate per la realizzazione di tutti gli interventi in questione. A ciò si aggiunge il supporto di una Segreteria tecnica (composta da un massimo di 6 esperti) dei cui oneri si farà carico il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

In ogni caso é evidente che la nomina del Commissario straordinario del Governo non fa venire meno la responsabilità delle Amministrazioni inadempienti agli obblighi europei e non precluderà, in futuro, l’eventuale esercizio del potere di rivalsa da parte dell’Amministrazione statale.

Il Commissario unico, scelto tra persone di comprovata esperienza gestionale e amministrativa sarà nominato entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i Presidenti delle Regioni interessate (Abruzzo, Calabria, Campania, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Puglia, Sicilia, Valle d’Aosta, Veneto), e resterà in carica per un triennio (comma 1).

Al Commissario sono attribuiti compiti di (commi 2 ed 8) : 

- coordinamento e realizzazione degli interventi funzionali a garantire l’adeguamento degli agglomerati oggetto delle procedure d’infrazione 2004/2034 e 2009/2034 alle sentenze di condanna della Commissione europea emesse, rispettivamente, in data 19 luglio 2012 (Causa C 565/10) e 10 aprile 2014 (Causa C 85/13);

- gestione degli impianti per un periodo non inferiore a 2 anni dal collaudo definitivo delle opere.

- predisposizione di un sistema diqualificazione dei prestatori di servizi di ingegneria per la costituzione di un albo disoggetti ai quali affidare incarichi di progettazione, di importo inferiore a un milione di euro, degli interventi. Tale albo e' sottopostoall'Autorità Nazionale Anticorruzione ai fini della verifica della correttezza e trasparenza delleprocedure di gara (entro 30 giorni dalla adozione del decreto di cui al comma 1). 

Per l’espletamento delle attività il Commissario unico si avvale (commi 9 e 10):

• sulla base di apposite convenzioni, di società inhouse delle amministrazioni centrali dello Stato dotate di specifica competenza tecnica i cui oneri sono posti a carico dei quadri economici degli interventi da realizzare;
• degli enti del sistema nazionale a rete per laprotezione dell'ambiente (legge 28 giugno 2016,n. 132) e delle amministrazioni centrali eperiferiche dello Stato e degli Enti pubblici cheoperano nell'ambito delle aree di intervento, utilizzando le risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica;
• di una Segreteria tecnica, per il triennio 2017-2019, composta da non più di 6 membri scelti tra soggetti dotati di comprovata e pluriennaleesperienza tecnico scientifica nel settore dell’ingegneria idraulica e del ciclo delle acque. Verranno nominati con decreto del MATTM che definirà anche l’indennità spettante a ciascun componente (spesa complessiva annuale per il totale dei membri non superiore a 300.000 euro i cui oneri sono posti nello stato di previsione del MATTM).

Al Commissario unico sarà corrisposto un compenso (comma 3) costituito da una parte fissa che non potrà superare 50 mila euro annui e una parte variabile, nella misura massima di 50 mila euro annui, strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi ed al rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi indicati nel DPCM di nomina. In ragione di ciò l’impegno finanziario massimo complessivo, per la durata dell’incarico triennale, è quantificabile nella misura massima di euro 300.000,00 a valere sulle risorse assegnate per la realizzazione degli interventi.

Al Commissario unico sarà intestata apposita contabilità speciale (comma 4) istituita presso la Sezione di Tesoreria Provinciale dello Stato di Roma e sulla quale verranno trasferite le risorse di seguito elencate: 

• risorse presenti nelle contabilità speciali intestate ai Commissari straordinari 

ai sensi dell’articolo 7, comma 7 del decreto legge n. 133 del 2014 (comma 4);

• risorse della delibera CIPE 60/2012 destinate agli interventi di cui al comma 2 (comma 4), nonché le risorse della medesima delibera giàtrasferite ai bilanci regionali, per le quali nonrisulti intervenuta l'aggiudicazione provvisoriadei lavori (comma 6):
• risorse provenienti dalla tariffa o da risorse regionali (comma 7);
• tutte le risorse finanziarie pubbliche, nazionali e regionali, comprese quelle da destinare agli interventi di cui al comma 2 per effetto di quanto deliberato dal CIPE nella seduta del 10 agosto 2016. (comma 4).

Si tratta, pertanto, di una mera riallocazione di disponibilità finanziarie che non determina nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

I Commissari straordinari, per gli interventi oggetto delle procedure d’infrazione 2004/2034 e 2009/2034, nominati ai sensi del comma 7 dell’articolo 7 del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 e che, si ricorda, hanno svolto la loro attività a titolo gratuito, cesseranno dal proprio incarico a far data dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 1 (comma 4). 

Inoltre, i medesimi commissari straordinari, entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto e comunque entro la data di cessazione dell’incarico (comma 5):

a) trasmetteranno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al MATTM, al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato e al Commissario unico una relazione circa lo stato di attuazione degli interventi di competenza e degli impegni finanziari assunti nell’espletamento dell’incarico;

b) trasferiranno al Commissario unico tutta la documentazione progettuale e tecnica in loro possesso.

Considerazioni conclusive

La disposizione risponde all’esigenza inderogabile di realizzare con urgenza ed indifferibilità gli interventi per la realizzazione e adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione degli agglomerati oggetto di procedure d’infrazione per mancata conformità alla direttiva 91/271/CEE al fine di ritardare e/o contenere le sanzioni previste dalla citata Direttiva che verranno comminate all’Italia dalla Corte di Giustizia europea in caso di seconda sentenza di condanna. Per sfruttare appieno le potenzialità della nuova struttura commissariale, ulteriori disposizioni normative volte a precisare i campi di intervento e i poteri del Commissario unico potranno essere introdotte nella norma in esame in fase di conversione del decreto legge.

Va precisato che il campo di applicazione della norma è limitato ai soli interventi funzionali al superamento delle procedure di infrazione di cui alle cause C-565/10 e C-85/13. Sono esclusi, per il momento, tutti gli altri interventi che interessano gli agglomerati non conformi alla direttiva 91/271/CEE sulle acque reflue che sono oggetto del Parere motivato 2014/2059 (PM 2014/2059). Stante i dubbi interpretativi sorti rispetto alla lettura del comma 4 dell’articolo 2 in argomento, è verosimile uno specifico chiarimento circa l’ambito oggettivo di applicazione della norma. Tale esclusione non farà venire meno l’attività di stimolo e monitoraggio del mio Ministero nei confronti delle Amministrazioni responsabili degli interventi oggetto della procedura di infrazione ancora a livello di parere motivato.

Ritornando al rischio concreto di applicazione delle sanzioni pecuniarie, l’Amministrazione centrale potrà esercitare il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti di Regioni o di altri Enti pubblici responsabili di violazioni del diritto dell’Unione Europea, così come previsto dalla vigente normativa.

Le Amministrazioni locali e regionali infatti sono state ampiamente informate delle problematiche derivanti dalla ritardata attuazione della normativa europea attraverso comunicazioni formali, specifici incontri tecnici e, da ultimo,direttamente da me nel corso della Conferenza Unificata del 21 luglio u.s.

In conclusione, sono certo che il confronto di oggi possa essere l’occasione per avviare una riflessione in merito alle eventuali e opportune modifiche che si potrebbero apportare alla norma.

Allegato 1: