Governo Italiano
Roma lì, 19 aprile 2017 AUDIZIONE IN Commissione XIII Senato
Signor Presidente,Onorevoli Senatori,
vi ringrazio innanzitutto per questa occasione di confronto su due questioni che ritengo, per motivi diversi ma per un obiettivo comune, estremamente importanti. L’obiettivo comune è rendere l’Italia un Paese in linea con le grandi ambizioni ambientali che ci siamo posti in tutte le grandi intese internazionali che hanno cadenzato in particolare questi ultimi anni. E dunque, per un Paese come il nostro, non possiamo che ritenere irrinunciabili sia un servizio idrico efficiente per tutti i cittadini che un percorso di riciclo forte e strutturato. Il disegno di legge che riguarda il tema della gestione pubblica dell’acqua, già approvato dalla Camera il 20 aprile 2016 ci richiama a una delle sfide più importanti, che deve fare i conti però con antiche inefficienze e carenze strutturali. Questo profondo ritardo è il motivo che ci ha spinto a lavorare con grande determinazione su diverse questioni aperte: la discussione in questa Commissione su un disegno di legge tanto importante è anche un’occasione per spiegare quanto si stia facendo per l’accesso universale al bene acqua.
Ritengo inoltre estremamente utile anche affrontare le criticità che sono state riscontrate sul fronte dei consorzi: questo perché il loro lavoro è centrale e determinante per fare dell’Italia un Paese guida per l’Europa nel percorso dell’economia circolare.
Finalità Disegno di legge A.S. 2343
Credo sia utile per cominciare una panoramica su quanto preveda il disegno di legge in discussione.
Il provvedimento definisce, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettere m) e s) della Costituzione, i princìpi in base ai quali deve essere gestito il patrimonio idrico nazionale, favorendo la definizione di un governo pubblico e partecipativo del ciclo integrato dell’acqua. L’acqua viene definita come un bene naturale e un diritto umano universale, inteso anche come diritto umano essenziale all’acqua potabile di qualità nonché ai servizi igienico – sanitari. L’acqua viene, dunque, intesa come bene comune, una risorsa rinnovabile, indispensabile per la vita dell’ecosistema e di tutti gli esseri viventi.
Altro aspetto rilevante del disegno di legge è la indicazione dei distretti idrografici, che vengono definiti come dimensione ottimale di governo e di gestione dell’acqua. L’organizzazione del servizio idrico integrato è affidata agli enti di governo di ambiti territoriali ottimali, i quali sono individuati dalle Regioni tenendo conto dei princìpi dell’unità di bacino nonché dell’uso reciproco e solidale delle risorse idriche. In ciascun distretto idrografico è istituita un’autorità di bacino, con compiti di indirizzo e coordinamento fra i vari Enti territoriali, e di definizione del piano di gestione sulla base del bilancio idrico e gli strumenti di pianificazione concernente la gestione dell’acqua e del territorio. Si prevede, inoltre, che il Governo adotti con decreto legislativo le disposizioni per il rilascio ed il rinnovo delle concessioni di prelievo di acque.
Tenuto conto dell’esigenza di tutelare il pubblico interesse allo svolgimento di un servizio essenziale in situazione di monopolio naturale, ai sensi dell’articolo 43 della Costituzione nonché ai sensi della normativa europea di settore, che fa salva la libertà degli Stati membri di definire quali siano i servizi di interesse economico generale, in considerazione dell’importanza dell’acqua quale bene pubblico di valore fondamentale per i cittadini, il provvedimento in esame definisce il servizio idrico integrato come un servizio pubblico locale di interesse economico generale assicurato alla collettività.
In considerazione, peraltro, del riparto delle funzioni con riferimento al governo pubblico del ciclo naturale ed integrato dell’acqua, al Ministero dell’ambiente è affidato l’esercizio del controllo sul rispetto della disciplina vigente in materia, mentre spetta all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico l’esercizio delle funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici ad essa trasferite nonché assicurare la costituzione di una banca dati sul servizio idrico.
Il disegno di legge in esame stabilisce anche le modalità di finanziamento del servizio idrico integrato, individuandole nei meccanismi tariffari e nelle risorse nazionali e dell’Unione europea, nonché le modalità di misurazione e fatturazione dei consumi energetici, idrici e del gas.
In ragione del riconoscimento del diritto all’acqua inteso come diritto fondamentale di ciascun individuo, è previsto, altresì, di garantire l’erogazione gratuita di un quantitativo minimo vitale di acqua, anche in caso di morosità.
Sono previsti incentivi agli esercizi commerciali per il ricorso all’acqua potabile a favore dei clienti e regole di trasparenza della bolletta del servizio idrico, secondo le modalità definite dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, ad integrazione delle informazioni già contenute nei documenti di fatturazione.
Viene garantita, da parte dello Stato e degli Enti locali, la massima trasparenza e adeguati strumenti di coinvolgimento anche nel processo decisionale relativo alla pianificazione, al fine di favorire la partecipazione democratica del pubblico al governo del servizio idrico integrato.
Ciò premesso, tenuto conto di quanto evidenziato, pare opportuno delineare il quadro degli interessi ambientali coinvolti, con particolare attenzione ai principali nodi su cui oggi siamo chiamati a confrontarci, richiamando i vincoli giuridici che il legislatore italiano incontra accingendosi a riformare il settore del governo della gestione delle acque e del servizio idrico, nonché le strade che possono essere percorse.
Occorre premettere che, nel contemperare tutti gli interessi in gioco, da quello di accesso al bene acqua a quello della tutela della risorsa idrica e dell’organizzazione del servizio idrico integrato di interesse economico generale, non ci si può discostare dai principi e obiettivi ambientali comunitari sanciti dalla Direttiva 2000/60/CE (Direttiva quadro Acque – DQA). La stessa mira a prevenire il deterioramento qualitativo e quantitativo dei corpi idrici e a migliorare lo stato delle acque, assicurando un utilizzo sostenibile basato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili, anche mediante il riconoscimento a tutti i servizi idrici del giusto prezzo che tenga conto del loro costo economico reale, attraverso l’applicazione del principio del Full Cost Recovery, secondo il principio “chi inquina paga” e “chi usa paga”. Pertanto, il diritto di accesso all’acqua va contemperato con la necessità di rendere la gestione del servizio idrico sostenibile, sia dal puto di vista economico, ma soprattutto ambientale e sociale.
Il principio “chi inquina paga” (o “chi usa paga”) e la tutela della risorsa idrica
Prima di tutto merita di essere evidenziato con la massima chiarezza possibile un aspetto: chi è interessato alla tutela dell’ambiente, con specifico riferimento al settore dell’acqua, deve concentrare la propria attenzione sull’esigenza ditutelare lo stato della risorsa idrica al meglio delle possibilità di cui oggi disponiamo. Ad oggi qualunque politica del settore che voglia dirsi ispirata a principi ambientalisti non può rinunciare a prendere sul serio il principio della tutela della risorsa idrica.
Per comprendere come ciò possa avvenire, conviene prendere le mosse dal fondamentale principio stabilito in sede di diritto dell’Unione europea del c.d. “chi inquina paga” o “chi usa paga”. Tale principio, nelle sue linee generalissime, comporta che chi con il suo comportamento determini effetti pregiudizievoli per l’ambiente, sia nella forma dell’inquinamento, sia nei termini dell’uso di una risorsa naturale limitata com’è l’acqua, sia chiamato a sopportarne i costi. Questo principio – per quel che qui specificamente interessa – è posto nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 191) e ribadito in termini puntuali dalla direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE).
È evidente che una normativa non in linea con il menzionato principio sarebbe in contrasto con il diritto dell’Unione europea, e la sua adozione sarebbe pertanto preclusa al Legislatore nazionale. Al di là di tale aspetto, peraltro, deve essere evidenziata l’enorme importanza che il pieno rispetto del principio del “chi inquina paga” riveste per la tutela dell’ambiente. Se si vuol perseguire una politica ambientalmente corretta, volta a preservare lo stato di conservazione della risorsa idrica, il primo passo è quello di incentivare comportamenti virtuosi, evitando il suo uso “non consapevole”. In tal senso, del resto, dispone espressamente la direttiva quadro sulle acque, che impone agli Stati membri di organizzare il servizio idrico in modo tale che sia garantita la copertura dei relativi costi, con le politiche dei prezzi che incentivino l’uso efficiente delle risorse, in modo tale da contribuire al perseguimento degli obiettivi ambientali della direttiva medesima.
Bisogna peraltro evidenziare che, per il servizio idrico integrato, la misura di ripristino ambientale maggiormente rilevante è quella relativa alla depurazione delle acque reflue. A tal fine, nella tariffa è compresa una quota specifica intestata alla depurazione. In questo modo chi più consuma e più inquina, più paga.
In sintesi, il regime giuridico del servizio idrico deve garantire l’integrale copertura dei costi e a tale copertura deve seriamente concorrere un equo, ma congruo, esborso economico a carico del singolo utilizzatore, tenuto conto delle differenti finalizzazioni (a titolo esemplificativo, una cosa è l’utilizzo ai fini industriali, altra cosa è l’utilizzo ai fini familiari o agricoli). Per finalità di tutela ambientale risulta dunque da escludere un regime di generale “gratuità” per l’uso dell’acqua.
Quantitativo minimo vitale
L’accesso all’acqua rappresenta un presupposto irrinunciabile per una vita dignitosa, tanto da poter costituire l’oggetto di un diritto soggettivo fondamentale. Sia in base al nostro diritto costituzionale che in base al diritto comunitario è dunque necessario bilanciare il principio della tutela della risorsa idrica sotteso al principio “chi inquina paga” con il diritto fondamentale all’acqua.
Come già detto, il disegno di legge prevede che sia garantita, quale diritto fondamentale di ciascun individuo, l’erogazione gratuita di 50 litri abitante giorno a ciascun individuo. Tale quantitativo minimo non può essere assicurato alla generalità ma occorre che la fornitura a carattere sociale sia assicurata a chi ne ha davvero bisogno, ossia a quelle utenze caratterizzate da documentato disagio economico, poiché altrimenti la deroga al principio “chi inquina paga” non troverebbe adeguata giustificazione in ragioni di carattere sociale.
Pertanto, lo sforzo da compiere è quello di pervenire ad una gestione che sappia assicurare la tutela dell’ambiente e del territorio; che dia le opportune garanzie ai cittadini di accesso all’acqua ad un giusto prezzo; che assicuri livelli di qualità delle prestazioni erogate.
Occorre, inoltre, assicurare l’accesso al servizio mediante il sostegno finanziario agli investimenti e prevedere piani tariffari che non gravino eccessivamente sulle fasce più deboli, ma che assicurino il recupero del costo del servizio, compresi quelli ambientali e i costi della risorsa, sulla base del principio del “chi inquina paga”, per mezzo dell’applicazione del criterio di progressività e dell’incentivazione al risparmio della risorsa idrica (art. 9 della DQA, artt. 119 e 154 del D.lgs. 152).
Concessioni di derivazione d’acqua - Concorrenza - Canoni di derivazione.
Preme, innanzitutto, distinguere le derivazioni d’acqua per vari usi, compreso il potabile, dal servizio idrico integrato.
La risorsa idrica è un bene demaniale e, in quanto tale, ha natura di res extra commercium, ovvero è inalienabile, non assoggettabile ad esecuzione forzata né ad espropriazione per pubblica utilità e non può formare oggetto di diritti di terzi. Pertanto, il trasferimento di proprietà o la costituzione di diritti può verificarsi solo in forza di negozi o di altri fatti giuridici contemplati da leggi speciali. In particolare, la risorsa idrica può essere prelevata in forza di una concessione di derivazione disciplinata dal Testo Unico 1775/1933 e dalle norme legislative e regolamentari regionali.
La condizione per il rilascio della concessione è che essa non pregiudichi il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità imposti dalla direttiva 2000/60/CE e garantisca il più razionale utilizzo della risorsa, sia in termini economici che ambientali, previo espletamento di apposita istruttoria che confronta e contempera tutti gli interessi in gioco, nel rispetto dei principi della trasparenza e della partecipazione.
Sull’argomento si fa presente che il tema relativo all’uso dell’acqua e l’affidamento del servizio rispondono a due procedimenti amministrativi diversi e differenti tra loro, sebbene entrambi finalizzati ad un uso e un’allocazione efficiente ed economica della risorsa idrica.
Relativamente alle concessioni di grandi derivazioni d’acqua ad uso idroelettrico, si evidenzia che la materia rientra nelle competenze del Ministero dello sviluppo economico.
Ad ogni modo, date le finalità del disegno di legge in esame, potrebbe valutarsi di veicolare tale materia nello strumento normativo maggiormente coerente con le finalità espresse dalla stessa, ossia quello inerente la tutela della concorrenza, anche al fine di evitare incongruenze e interferenze tra normative con finalità diverse.
Dimensione territoriale degli ambiti, Governance e Affidamento del servizio idrico integrato (SII).
Ai fini dell’assetto gestionale e organizzativo del Sistema Idrico Integrato, è imprescindibile che il disegno di legge in argomento sia coerente con il percorso avviato da diversi anni dall’Italia nel rispetto delle politiche europee in materia, con particolare riferimento a quelle concernenti l’affidamento dei Servizi di Interesse Economico Generale.
Sul piano della governance, i Comuni, come già sancito dal D.Lgs. 152 del 2006, devono aggregarsi, obbligatoriamente, nell’Ente di Governo d’ambito con la funzione fondamentale di approntare la pianificazione, la programmazione e l’affidamento della gestione del servizio. I vincoli imposti dalle norme in materia di concorrenza, di tutela ambientale e la necessità di superare il gap infrastrutturale esistente nel servizio idrico integrato che richiede ingenti fabbisogni finanziari, oltre che la necessità di conseguire economie di scala, richiedono l’esistenza di una dimensione gestionale che sia in grado di garantire il raggiungimento degli obiettivi imposti dalla direttiva.
Alla luce di ciò, appare rilevante, ai fini della delimitazione territoriale delle ATO, le modifiche introdotte dal disegno di legge in esame all’art. 147, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 152/2006. In merito, si osserva che è particolarmente apprezzabile la volontà di voler superare i confini amministrativi, seguendo una logica di unità di bacino idrografico, garantendo altresì l’uso solidale delle risorse idriche da condividere tra bacini con disparità di disponibilità idrica. Tuttavia, si osserva che la previsione dell’eliminazione di un limite inferiore minimo alla dimensione degli ambiti territoriali, tarate cioè su sub bacini, potrebbe determinare un’eccessiva frammentazione, con la conseguente incapacità di generare quelle economie di scala necessarie al finanziamento degli investimenti e a garantire, al contempo, la sostenibilità della tariffa.
Il perimetro amministrativo degli affidamenti andrà certamente superato, ma sarebbe auspicabile un’aggregazione verso l’alto, con l’accorpamento tra Province, per raggiungere un perimetro regionale o di bacino idrografico, preservando l’unicità della gestione.
È altresì essenziale che il gestore unico affidatario del servizio, a prescindere dalla sua natura di soggetto pubblico, misto o privato, sia un soggetto in grado di fronteggiare l’oneroso impegno di realizzare gli interventi necessari sia a garantire un servizio di qualità che a raggiungere standard prestazionali.
La realtà dei fatti ha dimostrato che, laddove persiste una forte frammentazione delle gestioni del Sistema Idrico Integrato, si registrano forti difficoltà da parte degli Enti territorialmente preposti alla ricognizione ed individuazione degli interventi volti, soprattutto, al superamento delle numerose procedure d’infrazione relative alla mancata conformità alla Direttiva 91/271/CEE dei sistemi fognari e depurativi, nonché all’attuazione degli stessi sia con riferimento alla progettazione che all’affidamento e realizzazione dei lavori.
La scelta da parte dell’Ente di governo d’ambito circa le modalità di organizzazione dei servizi pubblici locali, e in particolare l’opzione tra modello in house ed il ricorso al mercato, si deve basare sui consueti parametri di esercizio delle scelte discrezionali, vale a dire: valutazione comparativa di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti; individuazione del modello più efficiente ed economico; adeguata istruttoria e motivazione. Con particolare riferimento al modello in house,questo è ammissibile al ricorrere dei rigorosi e imprescindibili presupposti imposti dalla disciplina comunitaria e consolidati dalla nutrita giurisprudenza europea (“controllo analogo”, “prevalenza dell’attività” e “partecipazione pubblica”). Ad oggi risulta che su circa 120 affidamenti ad un gestore unico d’ambito, 88 sono in house providing, 28 a società miste e 4 a società interamente private.
Al riguardo, il Disegno di legge in esame prevede che l’affidamento del servizio può avvenire anche in via diretta a favore di società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento europeo per la gestione in house,comunque partecipate da tutti gli enti locali ricadenti nell’ambito territoriale ottimale.
Interventi realizzati dal Ministero dell’ambiente e della tutela e del territorio e del mare.
Al riguardo, desidero richiamare i principali interventi, realizzati dal mio Ministero negli ultimi tempi, a tutela delle risorse idriche.
Action Plain
Nell’ambito delle varie e complesse attività finalizzate a dare attuazione agli obblighi comunitari in materia di Piani di gestione delle acque nel rispetto della Direttiva 2000/60/CE, come concordato con la Commissione europea con la predisposizione dell’Action Plan per la risoluzione delle non conformità evidenziate dalla stessa nell’EU PILOT 7304/2015, la competente Direzione generale del mio Ministero sta provvedendo, ai sensi del DPCM 20 luglio 2012, alla stesura di un documento che individua i criteri e i principi in base ai quali il canone di derivazione dovrà essere modellato tenendo conto dell’uso a cui l’acqua è destinata, della qualità della stessa, dell’impatto che l’uso specifico provoca all’ambiente acquatico e dei costi che ne conseguono. Tale atto è da considerarsi propedeutico all’emanazione del provvedimento di cui all’art. 154, comma 4, del d.lgs. 152/2006 a cura del Ministero dell’economia e finanze, di concerto con il Ministero dell’ambiente.
Un discorso a parte e un’attenta riflessione meriterebbe invece la disciplina per l’estrazione e la commercializzazione delle acque minerali e i relativi canoni, materia che tuttavia esula dalle specifiche competenze del Ministero dell’ambiente. La competenza è, infatti, regionale e l’estrazione soggiace ad una disciplina diversa da quella delle concessioni di derivazione d’acqua (T.U. 1775/1933).
Tuttavia, lo sfruttamento intensivo di acque di qualità provoca ripercussioni anche per i prelievi di acqua ad uso potabile, e i canoni corrisposti per lo sfruttamento sono spesso irrisori e, nella generalità dei casi, sono commisurati alla superficie occupata (ettaro) piuttosto che alla quantità di acqua prelevata.
Tariffa Sociale del servizio idrico integrato – DPCM 13 ottobre 2016
Sulla base delle considerazioni appena svolte e nel rispetto dei principi sanciti dalla direttiva acque, si fa presente che già con il DPCM del 13 ottobre 2016 si è provveduto a garantire l’accesso all’acqua a tutti gli utenti domestici residenti a tariffa agevolata e un bonus idrico (quantitativo minimo vitale di 50 litri abitante giorno gratuito) agli utenti domestici residenti che versano in documentato stato di disagio economico sociale. In questo modo, è assicurato l’accesso gratuito al quantitativo minino vitale alle utenze deboli. La copertura del costo del bonus andrebbe a gravare sui consumi eccedenti il quantitativo minimo, ma su utenti in grado di sostenerne l’onere, nel rispetto del principio del “chi inquina paga” e del “chi usa paga”. Questo non esclude la concorrenza della fiscalità generale a sostegno delle tariffe. I contributi pubblici erogati per i finanziamenti delle opere infrastrutturali, necessarie al conseguimento sia di livelli adeguati del servizio ma anche di tutela della risorsa, consentono anche di contenere l’aumento delle tariffe e garantire l’equilibrio economico della gestione, come peraltro previsto dal disegno di legge in esame.
Al riguardo deve essere precisato che la politica tariffaria deve essere volta, oltre che al conseguimento di un razionale utilizzo della risorsa, anche a garantire l’equilibrio economico-finanziario, ovvero l’autosufficienza della gestione, raggiungibile attraverso l’equilibrio fra i costi dei fattori produttivi ed i ricavi risultanti dalla gestione.
In quest’ottica, un’adeguata politica dei prezzi dovrebbe garantire:
• il riconoscimento, a tutti gli usi e servizi idrici, del giusto prezzo che tenga conto del loro costo economico reale;
• la compressione della domanda di risorsa idrica, con riduzione dell’impatto sui corpi idrici;
• un’allocazione efficiente delle risorse idriche, con effetti favorevoli sull’uso e l’inquinamento.
Conformemente a questo approccio, attualmente le tariffe vengono impostate in modo da risultare crescenti a scaglioni di consumo, aumentando così all’aumentare della quantità di acqua consumata.
Contenimento della morosità nel servizio idrico integrato - DPCM 29 agosto 2016.
Anche in caso di morosità, alle utenze domestiche che versano in documentato stato di disagio socio economico è garantito il quantitativo minimo vitale anche ai sensi del DPCM 29 agosto 2016, il quale stabilisce, peraltro, principi e criteri che consentiranno di approntare le misure necessarie al contenimento della morosità nel Sistema Idrico Integrato, garantendo al contempo la fruibilità del servizio, ovvero l’accesso all’acqua, agli utenti domestici residenti che versino in documentato stato di disagio economico sociale e a quelle utenze pubbliche non disalimentabili. Per le altre utenze domestiche, in caso di morosità, la disalimentazione è condizionata a molteplici azioni che il gestore dovrà porre in essere, prevedendo ed assicurando anche la rateizzazione delle fatture.
L’ipotesi di garantire alla generalità della popolazione l’accesso gratuito ad un quantitativo minimo vitale di acqua avrebbe un impatto economico finanziario sul sistema, stimato in circa 2 miliardi di euro annui, elevatissimo. Tale ipotesi appare critica, stanti le scarse disponibilità finanziarie che al momento sono concentrate a sostenere gli investimenti essenziali per un servizio di qualità, necessari, soprattutto, a superare le procedure di infrazione comunitarie per mancata o incompleta attuazione della direttiva 91/2717CEE, ma anche per il recupero perdite delle reti acquedottistiche che si attestano, a livello nazionale, a circa il 35% della risorsa immessa in rete.
Di contro, le soluzioni adottate con i due DPCM, tariffa sociale e contenimento della morosità, hanno un impatto economico finanziario sul sistema, stimato dall’AEEGSI in circa 130 milioni di euro, sostenibile nel rispetto di tutti gli aspetti sin qui evidenziati.
Nel rispetto dei principi più volte richiamati, con i predetti DPCM si è data garanzia di tutela delle fasce deboli della popolazione, mediante il bonus idrico e la non disalimentazione del servizio in caso di morosità, con oneri sostenibili dal sistema; accesso al quantitativo minimo vitale a tutti gli utenti domestici residenti ad una tariffa agevolata; realizzabilità degli investimenti; equilibrio economico finanziario delle gestioni; copertura dei costi; prezzi incentivanti l’uso razionale della risorsa.
Riordino dell’assetto locale e nuova governance
A distanza di ben 20 anni dalla legge n. 36/1994 istitutiva del servizio idrico integrato (SII), persistono ancora criticità organizzative, gestionali ed infrastrutturali.
L’obiettivo del Governo e del Ministero dell’ambiente è stato ed è quello di spingere verso l’attuazione a regime del servizio idrico integrato, facendo leva sulle disposizioni del c.d. decreto “Sblocca Italia” che hanno posto al centro delle politiche di Governo la corretta gestione del servizio in capo al gestore unico d’ambito, a cui occorre addivenire il più rapidamente possibile, superando un’ormai insostenibile frammentazione che equivale a carenze infrastrutturali, dispendio eccessivo e fuori controllo di risorse, pianificazione non aggiornata, tariffazione non coerente con la regolazione nazionale.
In quest’ottica, il Ministero dell’ambiente – in collaborazione con l’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico – si è adoperato per monitorare l’iter di riorganizzazione provvedendo, ove necessario, a sollecitare, con atti di diffida, le Regioni ad intervenire con l’esercizio dei poteri sostitutivi normativamente previsti nei confronti degli Enti locali e degli Enti di Governo d’Ambito che non abbiano adempiuto agli obblighi sui medesimi gravanti in base al diritto vigente.
Commissariamenti per depurazione
Al fine di far fronte alla situazione di estrema criticità e al fine di accelerare la progettazione, l’affidamento e la realizzazione degli interventi necessari al superamento del contenzioso comunitario nel settore della depurazione, si era già intervenuti con le disposizioni del comma 7, dell’articolo 7, del decreto c.d. “Sblocca Italia”, prevedendo la nomina di appositi Commissari straordinari per interventi finanziati nel settore fognario depurativo.
Ad oggi, purtroppo, si deve constatare che tale scelta non ha prodotto i risultati sperati sostanzialmente per diverse ragioni.
Per superare le problematiche riscontrate e per riportare a unitarietà la situazione commissariale, è stata predisposta la scelta di good governance, auspicata formalmente dalla stessa Commissione europea.
Tale disposizione è da considerarsi a tutti gli effetti quale misura necessaria per attuare una corretta politica di tutela dei corpi idrici come sancito dalla Direttiva quadro sulle acque, per addivenire nel più breve tempo possibile all’adeguamento alla direttiva 91/271/CEE sugli impianti fognari e depurativi a servizio degli agglomerati oggetto di infrazione comunitaria.
Ai sensi del nuovo quadro normativo, l’attività dei Commissari nominati per l’adeguamento alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia sarà ricondotta in capo ad un unico Commissario straordinario per la realizzazione e l’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione degli agglomerati urbani oggetto delle due infrazioni.
Tale Commissario, dotato dei necessari poteri straordinari ed acceleratori, dovrà dedicarsi in via esclusiva alla realizzazione degli interventi.
In ogni caso é evidente che la nomina del Commissario straordinario del Governo non fa venire meno la responsabilità delle Amministrazioni inadempienti agli obblighi europei e non precluderà, in futuro, l’eventuale esercizio del potere di rivalsa da parte dell’Amministrazione statale.
Problematiche relative ai Consorzi previsti dal Codice ambientale.
Nel corso del 2016 il Ministero è stato impegnato ad esaminare, approvare ed affrontare gli aspetti critici degli statuti tipo dei vari Consorzi previsti dal Codice ambientale.
A tal fine si sono svolti numerosi incontri con gli stakeholders, al fine di garantire, nel pieno rispetto della normativa vigente, il necessario coinvolgimento degli operatori del settore nel processo decisionale, la trasparenza sul proprio operato e nel contempo trovare soluzioni condivise per risolvere le criticità riscontrate.
Nello specifico, sono stati approvati gli statuti tipo del Consorzio Nazionale di raccolta e trattamento degli oli e dei grassi vegetali e animali esausti (CONOE), del Consorzio Nazionale per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene (POLIECO), dei Consorzi per la gestione dei rifiuti di imballaggio - cosiddetti di filiera, e del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali esausti (COOU).
Su tale materia é forte l’esigenza di rafforzare il ruolo di controllo ministeriale sull’operato delle strutture consortili, con particolare riferimento all’analisi dei bilanci dei vari Consorzi e delle relazioni sulla gestione relativa all’anno precedente al fine di verificare il corretto utilizzo dei contributi ambientali riscossi, ad esempio, dai produttori di imballaggi e ricadenti sul consumatore finale.
Al riguardo, si evidenzia che nell’ambito delle ordinarie attività di verifica, sono emersi consistenti avanzi di gestione conseguentemente si è ritenuto di promuovere misure e modalità che impongano ai Consorzi di ridurre il contributo ambientale.
È stata, inoltre, disposta la separazione contabile ed amministrativa che ponga in rilievo l’utilizzato del contributo ambientale, per verificarne il corretto impiego nel rispetto delle finalità per le quali è preposto, ossia per la corretta ed efficace gestione ambientale dei rifiuti.
Inoltre, è stato previsto che all’interno del Collegio sindacale di ciascun Consorzio vi sia la presenza di un membro dei Ministeri concertanti i quali potranno così meglio esercitare le funzioni di vigilanza e controllo nella gestione del Consorzio.
Emerge, dunque, la necessità di un intervento organico sulla disciplina dei Consorzi, al fine di consentire il raggiungimento di obiettivi fondamentali, quali una maggiore armonizzazione, semplificazione e funzionalità delle norme di settore. In questo modo sarà possibile rispondere ai dettami comunitari di riduzione della produzione di rifiuti nonché del raggiungimento degli obiettivi di riciclo e recupero in coerenza con quelli che verranno fissati dalla novella comunitaria.
La revisione della normativa sui Consorzi è ancor più necessaria alla luce delle azioni che il Governo sta attuando, volte a promuovere l’economia circolare e l’uso efficiente delle risorse, un’importante occasione per dare un nuovo impulso alla competitività delle imprese e al miglioramento della sostenibilità dell’uso delle risorse e che trovano notevole spinta nel sistema dei Consorzi.
In questi ultimi anni, inoltre, nella gestione dei rifiuti si è data sempre più rilevanza al principio di derivazione comunitaria della responsabilità estesa del produttore intesa quale strategia di protezione ambientale, dove la responsabilità del produttore è estesa all’intero ciclo di vita del prodotto, rendendo così il produttore responsabile anche per il ritiro, il riciclo e lo smaltimento finale.
Sulla raccolta differenziata ed il riciclo registriamo importati progressi. E ciò lo dobbiamo anche al ruolo svolto dai Consorzi.
Credo, infatti, che il sistema fino a oggi abbia funzionato bene, ma che esista un tema da affrontare senza pregiudizi: la mancanza di concorrenza. Occorre ragionare insieme per rendere il sistema più competitivo, con regole più certe e precise, un sistema finalmente aperto al mercato. Teniamo conto delle complessità, presenti anche a livello europeo, che dobbiamo affrontare.
In tale contesto, come noto, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato auspica che il sistema gestionale dei rifiuti si sviluppi in modo da garantire una maggiore competitività, aprendo il mercato a più operatori al fine di favorire il raggiungimento degli obiettivi ambientali.
Dunque, per garantire pienamente e in modo coerente l’attuazione delle direttive comunitarie, per assicurare elevati livelli di tutela dell’ambiente, per contribuire alla competitività dei sistemi territoriali e delle imprese nonché per evitare fenomeni di distorsione della concorrenza, sarebbe necessario prevedere un quadro normativo per la costituzione di sistemi che consentano di realizzare questi obblighi.
In questa prospettiva, si intende, quindi, avviare un processo di elaborazione strategico-programmatica aperto e partecipato che veda il coinvolgimento dei principali stakeholder del settore (cosiddetti Stati Generali).
Questo processo sarà promosso dal Ministero dell’ambiente, in collaborazione con i principali Organismi pubblici di riferimento, con l’obiettivo di effettuare i necessari approfondimenti sull’impatto della normativa attualmente in vigore sul sistema concorrenziale al fine di evidenziare le criticità applicative emerse ed elaborare gli opportuni correttivi.
L’obiettivo degli Stati Generali è sviluppare, attraverso l’innovativo metodo dell’elaborazione partecipata, una piattaforma programmatica per l’analisi dei potenziali positivi, degli ostacoli, nonché delle politiche e delle misure necessarie per migliorare la qualità del settore.
Il processo di elaborazione partecipata si svolgerà nel corso dell’anno attraverso workshop che vedranno coinvolti i massimi esperti italiani del settore.
Saranno organizzate, in particolare, giornate dedicate al dibattito sulle tematiche inerenti i Consorzi nonché tavoli di lavoro divisi per argomenti.
Infine, sarà redatto un documento comune, che sarà discusso nell’ambito di una pubblica Conferenza.
Il documento conterrà un programma di impegni, nel medio e lungo periodo, ai fini della revisione della normativa in materia di Consorzi.
Detta disciplina, come noto, riveste una matrice essenzialmente e precipuamente comunitaria sulla cui base si sono innestati i successivi interventi del legislatore italiano, in particolare, il D.lgs. 1997, n. 22 (cd. Decreto Ronchi) e, successivamente, le disposizioni, attualmente vigenti, del D.lgs. 152 del 2006. La peculiarità della normativa in oggetto risiede nel fatto che essa si pone come obiettivo, da un lato, quello di prevenire e di ridurre l’impatto dei rifiuti sull’ambiente, assicurando un elevato livello di tutela ambientale, dall’altro di assicurare il funzionamento del mercato eliminando gli ostacoli al commercio e distorsioni o restrizioni alla concorrenza.
Al fine del raggiungimento dei menzionati obiettivi, la legge assegna al Ministero dell’ambiente fondamentali compiti di vigilanza e controllo sul sistema di gestione dei rifiuti, da ultimo confermati dal cosiddetto Collegato ambientale, che ha riconosciuto al Ministero il trasferimento delle funzioni dell’Osservatorio nazionale sui rifiuti.
Tra le attività di vigilanza è ricompreso l’onere di verifica dell’effettivo funzionamento dei sistemi autonomi per la gestione dei rifiuti, ai fini del loro riconoscimento, quali soggetti alternativi ai Consorzi previsti per legge.
I sistemi autonomi attualmente operativi sono tre e tutti attivi nella filiera della plastica. Si tratta del:
1. Consorzio Nazionale Imballaggi in Plastica (CONIP), approvato nel 1998 dall’Osservatorio Nazionale Rifiuti, per il recupero di casse in plastica;
2. Sistema P.A.R.I. (ALIPLAST), approvato con Decreto direttoriale 5201 del 4.8.2014;
3. Consorzio Nazionale Imballaggi in Plastica (CONIP), approvato con decreto n. 28 dell’8 aprile 2016 per il recupero di pallet in plastica.
Sono, inoltre, in corso istruttorie per il riconoscimento di circa dieci sistemi autonomi, non solo per la gestione degli imballaggi, ma anche per altre tipologie di rifiuto.
In tale contesto, il Ministero dell’ambiente si propone, quindi, di superare il tradizionale modello di vigilanza incentrato sul mero controllo amministrativo, adottando, invece, un modello volto a verificare il corretto raggiungimento delle finalità ambientali da parte di tutti gli operatori del settore.
D’altronde, sembra ormai superato il modello monopolistico della gestione dei rifiuti e il Ministero dell’Ambiente, pertanto, alla luce del nuovo scenario che si sta prospettando, sta studiando ed elaborando come costruire un sistema di vigilanza e controllo rivolto a tutti gli operatori del settore.
Ciò posto, considerata la rilevanza strategica di tali interventi, rinnovo il mio impegno ad accelerare il processo di realizzazione di tale riforma, provvedendo da subito a rafforzare gli strumenti di indirizzo e controllo su tale settore.
